Prefacio
En tiempos de crisis, la toma de decisiones se vuelve primordial, pero a menudo está influenciada por dos patrones de comportamiento distintos: la parálisis del análisis y la aversión al riesgo. Al establecer un paralelo entre los estudios presentados en este informe, es posible discernir la interacción de la parálisis del análisis y la aversión al riesgo dentro de las respuestas institucionales a las crisis.
La investigación de la Escuela Africana de Economía (ASE) examina el fenómeno de la parálisis del análisis en el contexto de las instituciones democráticas. Destaca la correlación entre los derechos democráticos y la prosperidad económica a largo plazo, al tiempo que advierte contra las consecuencias negativas de revertir estos derechos. El estudio profundiza en los mecanismos potenciales que contribuyen al deterioro de las instituciones democráticas durante las crisis, incluida la acción colectiva limitada y la aceptación de políticas represivas. Al analizar los resultados de las encuestas realizadas en Benin, Burkina Faso y Sudáfrica, la investigación revela diversos grados de aceptación de políticas percibidas como represivas y voluntad de protestar, arrojando luz sobre la vulnerabilidad de las instituciones democráticas cuando se enfrentan a la parálisis del análisis. Estos hallazgos subrayan la importancia de abordar los obstáculos en la toma de decisiones, fomentar la acción oportuna y fomentar un entorno donde la acción colectiva sea posible.
En contraste, la investigación de Colabora.Lat se centra en el impacto de la aversión al riesgo en las respuestas institucionales a la pandemia. Los hallazgos enfatizan la importancia de la colaboración, destacando cómo los gobiernos y diversos actores trabajando juntos pueden abordar de manera efectiva los desafíos multifacéticos que plantean las crisis. A través de la lente de la aversión al riesgo, el estudio explora cómo la colaboración permitió a los gobiernos combinar recursos, conocimientos y experiencias para producir mensajes unificados y mitigar los peores impactos en la salud. Muestra los éxitos observados en países como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala y México, donde la gobernanza colaborativa fomentó resultados de políticas eficaces, incluidas tasas de mortalidad más bajas.
Al combinar las ideas de estos textos, obtenemos una comprensión integral de los desafíos y oportunidades que enfrentan las instituciones en tiempos de crisis. Al reconocer los peligros potenciales de la parálisis del análisis y el potencial transformador de las respuestas colaborativas, los formuladores de políticas y tomadores de decisiones pueden navegar las crisis con más agilidad, asegurando la preservación de las instituciones y mecanismos democráticos y al mismo tiempo abordando de manera efectiva los impactos socioeconómicos y de salud de las crisis.
Teniendo en cuenta los conocimientos adquiridos, se pueden proponer algunas recomendaciones de políticas para abordar los desafíos y aprovechar las oportunidades para responder de manera más efectiva a crisis futuras. En primer lugar, para promover una toma de decisiones oportuna, las autoridades deberían priorizar la mejora de la agilidad institucional. Esto se puede lograr mediante la implementación de mecanismos que agilicen los procesos de toma de decisiones, como directrices claras para la respuesta a las crisis, estructuras de coordinación eficientes y evaluaciones periódicas de la eficacia de las instituciones democráticas. Al reducir los obstáculos burocráticos y fomentar una cultura de toma de decisiones proactiva, las instituciones pueden superar la parálisis del análisis y responder rápidamente a las crisis emergentes. Además, promover la transparencia y el diálogo abierto con los ciudadanos puede mejorar la confianza y el compromiso públicos, facilitando la acción colectiva y minimizando la probabilidad de deterioro institucional durante las crisis.
En segundo lugar, basándose en la importancia de la colaboración en una respuesta eficaz a la crisis destacada por Colabora.Lat, los formuladores de políticas deberían priorizar el fomento de estructuras de gobernanza colaborativa. Esto se puede lograr creando plataformas para una participación y un diálogo significativos entre gobiernos, organizaciones de la sociedad civil, entidades del sector privado y otras partes interesadas relevantes. Fomentar la colaboración puede permitir la puesta en común de recursos, conocimientos y experiencias necesarios para una gestión integral de crisis. Es esencial establecer relaciones de colaboración a largo plazo en lugar de esfuerzos a corto plazo para mantener los resultados positivos logrados a través de la colaboración. Además, las iniciativas para generar confianza y fortalecer las asociaciones entre instituciones y partes interesadas pueden ayudar a superar la aversión al riesgo y promover un enfoque colectivo para la respuesta a las crisis.
En conclusión, las recomendaciones de políticas derivadas de estos textos subrayan la importancia de abordar la parálisis del análisis, mejorar la agilidad institucional y promover la colaboración en la respuesta a las crisis. Al adoptar estas recomendaciones, los responsables de la formulación de políticas pueden fomentar la resiliencia, mejorar la toma de decisiones y afrontar eficazmente las complejidades de las crisis. Es a través de esfuerzos proactivos y colaborativos que las sociedades pueden prepararse mejor, responder y recuperarse de las crisis, garantizando la preservación de las instituciones democráticas y el bienestar de sus poblaciones.
Jairo Acuña Alfaro
Líder de equipo, Gobernanza, América Latina y el Caribe, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
La vulnerabilidad al cambio institucional en tiempos de crisis
Durante la pandemia de Covid-19, las instituciones democráticas se deterioraron en muchos países del mundo. Se ha demostrado que los derechos democráticos están correlacionados con la prosperidad económica a largo plazo (Acemoglu et al. 2019). Sin embargo, la reversión de los derechos democráticos puede tener consecuencias negativas que perduran por generaciones, ya que la persistencia de las instituciones impide su restablecimiento (Wantchékon y García-Ponce 2013).
Hay muchas explicaciones potenciales para este deterioro, dos de las cuales se exploran en este informe. En primer lugar, puede ser que la pandemia haya creado un entorno con voluntad y capacidad limitadas para oponerse a la política gubernamental represiva a través de formas tradicionales de acción colectiva, como las protestas masivas. En segundo lugar, puede haber apoyo para la imposición temporal de políticas gubernamentales represivas si dichas políticas se consideran necesarias para prevenir la propagación del virus. Comprender estas dos explicaciones puede ayudar a comprender la dinámica del cambio institucional y proporcionar información sobre qué países son vulnerables a un deterioro de sus instituciones democráticas en tiempos de crisis. Teorizamos que los países con un alto grado de aceptación de políticas represivas y una baja disposición a protestar serían más vulnerables a un deterioro de las instituciones democráticas en tiempos de crisis.
En este informe brindamos información sobre estas preguntas presentando los resultados de una encuesta en tres países africanos: Benin, Burkina Faso y Sudáfrica. En general, encontramos que hay un alto grado de aceptación de las políticas represivas en los tres países. Los resultados indican que la mayor aceptación de políticas represivas se da en Benin, seguido de Burkina Faso y luego Sudáfrica. Sin embargo, Benin también tuvo la mayor disposición a protestar en respuesta al deterioro de las instituciones democráticas, y Burkina Faso obtuvo la puntuación más baja en tres de las cuatro preguntas sobre la disposición a protestar. Por lo tanto, planteamos la hipótesis de que Burkina Faso es más vulnerable al cambio institucional, ya que existe una aceptación moderadamente alta de políticas represivas y una menor disposición a protestar en respuesta a los cambios institucionales.
La Tabla 1 presenta los resultados de las preguntas de la encuesta que miden la aceptación de políticas represivas para prevenir la propagación de Covid-19. Como se ve en el cuadro, Benin presenta el mayor porcentaje de personas que apoyan políticas represivas, seguido de Burkina Faso y Sudáfrica.
Cuadro 1: Apoyo a la política represiva para prevenir la propagación del virus Covid-19
Benín (%) | Burkina Faso (%) | Sudáfrica (%) | |
El gobierno tiene derecho a usar la fuerza (violencia) para disolver una protesta y evitar la propagación de un virus como el Covid-19. | 68 | 50 | 45 |
El gobierno debería ilegalizar las protestas para evitar la propagación de un virus como el Covid-19. | 77 | 73 | 52 |
A veces es aceptable que el presidente suspenda la legislatura cuando es necesario tomar decisiones rápidamente, como en una pandemia. | 62 | 57 | 58 |
Fuente: Elaboración propia. Creado utilizando datos del proyecto.
La Tabla 2 presenta los resultados de las preguntas de la encuesta relacionadas con la voluntad de protestar por el deterioro de las instituciones democráticas durante la pandemia de Covid-19. Se preguntó a los encuestados si estarían dispuestos a protestar por una serie de cuestiones. Aquí vemos que todos los países tienen una mayor disposición a protestar contra la violencia policial contra los ciudadanos en comparación con las otras razones ofrecidas. Sin embargo, cabe señalar que el porcentaje de personas dispuestas a protestar sigue siendo bastante bajo, y sólo una pequeña porción de un país asiste incluso a las protestas más grandes. Benin tiene el porcentaje más alto de población encuestada dispuesta a protestar por la cancelación de una elección o la exclusión de un partido de oposición de una elección. Tanto Sudáfrica como Benin están muy dispuestos a protestar por el cambio de la constitución. En general, Benin y Sudáfrica muestran una mayor disposición a protestar por el deterioro de las instituciones democráticas durante la pandemia de Covid-19 en comparación con Burkina Faso.
Tabla 2: Voluntad de protestar durante la pandemia de Covid-19
¿Por qué motivos estaría usted dispuesto a protestar durante una pandemia como la del Covid-19? | Benín (%) | Burkina Faso (%) | Sudáfrica (%) |
Revisión de la constitución | 11 | 9 | 12 |
Violencia perpetrada por la policía contra los ciudadanos | 17 | 19 | 19 |
Exclusión de los partidos políticos de oposición de las elecciones | 11 | 4 | 6 |
Cancelación o aplazamiento de elecciones | 10 | 6 | 8 |
Fuente: Elaboración propia. Creado utilizando datos del proyecto.
El examen de los resultados de los Cuadros 1 y 2 proporciona una idea de la dinámica del cambio institucional en tiempos de crisis. Al comparar la aceptación de políticas represivas que se ve en el Cuadro 1 con la voluntad de protestar que se ve en el Cuadro 2, podemos entender cuán vulnerable es un país al deterioro de las instituciones democráticas en tiempos de crisis. Los tres países muestran un alto nivel de aceptación de políticas represivas. Sin embargo, también existe una disposición relativamente alta a protestar contra el cambio institucional. Cabe señalar que las preguntas relacionadas con la voluntad de protestar son hipotéticas. No está claro si las personas se presentarían a una protesta si surgiera la oportunidad. El trabajo futuro examinará la relación entre la voluntad declarada de participar en protestas y la frecuencia de las protestas. También es importante señalar que los dos aspectos del cambio institucional pueden estar interrelacionados y correlacionados con un tercer factor. Por ejemplo, los factores culturales pueden determinar tanto las preferencias por las instituciones democráticas como la voluntad de participar en protestas.
Esperamos que esta investigación pueda brindar información a los formuladores de políticas y a la comunidad internacional sobre por qué algunos países son más vulnerables al cambio institucional en tiempos de crisis. Además, comprender si el cambio se origina como resultado de la aceptación o de la incapacidad de resistir el cambio puede informar la respuesta de la comunidad internacional ante un deterioro de los derechos democráticos. Por ejemplo, si el cambio se origina como resultado de un cambio en la aceptación, entonces se podrían implementar límites a la duración de la política represiva. Esto permitiría que las políticas existieran y ayudaría a evitar la crisis, sin permitir que las políticas represivas se convirtieran en una parte permanente del marco institucional del país. La sociedad civil puede desempeñar un papel importante a la hora de educar a la gente sobre la importancia de hacer que cualquier restricción de derechos sea temporal. Alternativamente, si el cambio es el resultado de una acción gubernamental impopular a la que no se puede oponer una protesta, entonces el curso de acción más apropiado puede ser que la comunidad internacional trabaje con el gobierno para restaurar cualquier derecho que se haya deteriorado.
Ian Heffernan
Escuela Africana de Economía
Lectura adicional
Acemoglu, D.; naidu, S.; restrepo, P. y robinson, JA (2019) 'La democracia sí causa crecimiento', Revista de economía política 127,1: 47-100
Wantchékon, L. y García-Ponce, O. (2013) Coyunturas críticas: movimientos independentistas y democracia en África, Coventry: Universidad de Warwick
La colaboración importa: respuestas de gobernanza al Covid-19 en seis países de América Latina
La pandemia de Covid-19 ha provocado mucha incertidumbre. Es dinámico y complejo y requiere una solución que muchos países latinoamericanos no tienen a su disposición. Sus impactos se abordan mejor trabajando en todos los niveles, áreas y organizaciones. Enfrentar el Covid-19 requiere colaboración.
Colabora.Lat es administrado por un consorcio compuesto por universidades y think tanks orientados a la investigación en Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala y México. Busca generar información de diagnóstico y pronóstico sobre el impacto de la gobernanza colaborativa (GC) en la viabilidad, efectividad y legitimidad de las respuestas desarrolladas para abordar los numerosos problemas que han surgido durante la pandemia, especialmente en comunidades vulnerables. Entre octubre de 2020 y diciembre de 2022, realizamos entrevistas, grupos focales, talleres y análisis de contenido para obtener información preliminar sobre diferentes respuestas gubernamentales a la pandemia en América Latina.
La evidencia cuantitativa producida a través de nuestra creación de un Índice de Gobernanza Colaborativa (CGI), que se centra en la colaboración que se produce entre los gobiernos nacionales y otros actores, sugiere que los gobiernos que buscaron la colaboración fueron más eficaces a la hora de contener las tasas de mortalidad al comienzo de la pandemia. Por ejemplo, nuestra investigación muestra que existe una diferencia significativa en las tasas de mortalidad cuando los gobiernos nacionales colaboraron con organizaciones sociales en la distribución de vacunas. En promedio, donde hubo colaboración, la tasa de mortalidad por millón fue de 493. Donde no hubo colaboración, la tasa fue de 839 por millón (Cyr et al. 2021). Este tipo de colaboración ocurrió en Argentina, Bolivia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Uruguay y Venezuela.
Además, en términos generales, cuando las organizaciones sociales colaboraron con los gobiernos nacionales en la detección, el número de muertes fue significativamente menor en comparación con aquellos donde no hubo colaboración: 336 por millón en promedio versus 864 por millón. Este tipo de colaboración con actores sociales ocurrió en Bolivia, Guatemala, Honduras, Uruguay y Venezuela (ibídem.).
Un examen detenido del CGI revela que las respuestas colaborativas a la pandemia por parte de los gobiernos de la región no solo fueron diversas en su magnitud sino que también difirieron en términos de los actores involucrados. También es notable que estas relaciones de colaboración fueran difíciles de sostener en el tiempo.
Los datos recabados muestran que desde marzo de 2020 (cuando la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia global el brote de Covid-19) hasta enero de 2021, los países latinoamericanos que mostraron mayor nivel de colaboración fueron Chile y Argentina, seguidos de Venezuela, Honduras y Uruguay. En contraste, El Salvador, Brasil y Nicaragua mostraron los niveles más bajos de colaboración en sus respuestas políticas a la pandemia. En este contexto, Nicaragua es un caso atípico en nuestro índice agregado ya que solo recibió una puntuación total de uno. Para su análisis se utilizaron fuentes internacionales a falta de medios locales. Por tanto, queda excluido de los análisis estadísticos, aunque lo mantenemos en la estadística descriptiva.
Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de Gobernanza Colaborativa.
Chile generó más instancias de intercambio con equipos científicos e investigadores independientes en la implementación de políticas públicas, así como con áreas administrativas y burocráticas de gobierno. Argentina, por el contrario, mostró una mayor colaboración con organizaciones sociales y/o sindicatos. Si bien Venezuela, Honduras y Uruguay tienen los mismos valores en el índice, muestran diferencias internas en el número de actores que colaboraron con el gobierno nacional. Honduras y Venezuela muestran un mayor nivel de colaboración empresarial que Uruguay.
Aparte de ciertos países como Bolivia, República Dominicana y Nicaragua, hubo una tendencia en la región hacia intercambios menos colaborativos en el segundo año de la pandemia. Como se explica más adelante, la colaboración puede ser eficaz, pero es difícil de mantener.
Nuestra evidencia sugiere que la colaboración permitió a los actores cooperar en lugar de competir por los recursos. También ayudó al gobierno a ganar tiempo para prepararse para posibles olas de contagio y permitió a los actores producir un mensaje unificado sobre lo que los ciudadanos deberían hacer para prevenir la propagación del virus. Estos hallazgos proporcionan evidencia de que la colaboración es importante para prevenir los peores resultados de salud. La colaboración intergubernamental y la colaboración entre el gobierno nacional y las organizaciones sociales o sindicatos, en particular, fueron dimensiones destacadas de la colaboración.
De este análisis, así como de la investigación en profundidad realizada en los seis países del consorcio Colabora.Lat, se desprenden más conclusiones:
- La gobernanza colaborativa entre instituciones gubernamentales privilegió un enfoque epidemiológico para la toma de decisiones en lugar de considerar las desigualdades que surgen de las diferencias territoriales, de clase, de género, de raza y generacionales. Los problemas más urgentes estaban relacionados con la escasez de suministros básicos, incluidas mascarillas, pruebas de Covid-19, alcohol en gel y equipamiento hospitalario, para tratar la enfermedad y prevenir su propagación. Por lo tanto, en los seis países, muchas de las iniciativas de colaboración se centraron en la adquisición y entrega de estos artículos. En México, por ejemplo, nuestra investigación muestra que la política del gobierno federal se centró en la contención más que en la protección de los derechos humanos de los migrantes, un problema histórico complejo en el país.
- Por otro lado, la sociedad civil ha participado activamente en la asistencia y acompañamiento de las poblaciones en situación de vulnerabilidad. Estas organizaciones tienden a conocer bien a estas comunidades y pueden articular sus necesidades específicas.
- En la mayoría de los casos analizados, la colaboración se movilizó para objetivos específicos. En consecuencia, los modelos de gobernanza colaborativa no fueron diseñados para durar. Por ejemplo, en Argentina, las escuelas y el Estado provincial colaboraron en la distribución de alimentos y la organización de centros de vacunación y pruebas, lo que permitió al Estado llegar a más personas en el territorio. Una vez alcanzados los objetivos, la relación de colaboración no se continuó.
Una explicación de la incapacidad de continuar la colaboración puede ser la falta de confianza en las instituciones de gobernanza. Por ejemplo, en Guatemala, los participantes en organizaciones juveniles se enorgullecían de sus principios de honor, ética y coherencia organizacional. Sin embargo, por el contrario, el sector público no es percibido como un actor ético o virtuoso, por lo que estas organizaciones juveniles se muestran reacias a trabajar con él.
Nuestros hallazgos se publicarán en un libro que analizará los procesos de gobernanza colaborativa en América Latina, cuyo objetivo es definir un marco de buenas prácticas para la gobernanza, la inclusión y la paridad de género. Cuando los gobiernos abordan la pandemia aunando recursos, conocimientos y experiencias de otros (es decir, cuando colaboran con diferentes actores), la eficacia de las políticas aumenta. Por lo tanto, concluimos que los peores impactos en la salud se mitigarán cuando la gobernanza colaborativa sea parte de las respuestas oficiales del gobierno a la pandemia de Covid-19.
Conocer lo ocurrido en los años de la pandemia y profundizar en los escenarios que fortalecen o debilitan la colaboración entre actores es fundamental para dar respuestas más sólidas a los desafíos futuros que enfrentaremos como sociedad.
El índice de gobernanza colaborativa
Construimos un conjunto de datos original que ofrece un intento novedoso de operacionalizar la gobernanza colaborativa (GC) a nivel de país para análisis a gran escala. El CGI incluye la interacción del ejecutivo nacional con cinco actores diferentes. Calculamos el GC intergubernamental, que implica interacciones entre los gobiernos nacionales y subnacionales sobre respuestas políticas basadas en Covid-19; GC institucional, que implica la colaboración entre ministerios nacionales y/o entre burocracias nacionales y subnacionales; GC en ciencia y tecnología, que ocurre entre el gobierno nacional y expertos y científicos independientes; la GC social, que se da entre el gobierno nacional y los movimientos sociales y sindicatos; y el GC corporativo, que ocurre entre el gobierno nacional y las empresas privadas.
Matías Bianchi
Investigador Principal, Asuntos del Sur
Florencia Coda
Gerente de Proyecto, Asuntos del Sur
Jennifer Cyr
Investigador, Asuntos del Sur
Lectura adicional
Cyr, J.; Bianchi, M.; González, L. y Perini, A. (2021)'Gobernando una pandemia: evaluación del papel de la colaboración en las respuestas latinoamericanas a la crisis de Covid-19', Revista de Política en América Latina 13.3: 290–327, DOI: 10.1177/1866802X211049250 (consultado el 9 de agosto de 2023)
Colabora.Lat Resúmenes de políticas (2021) (consultado el 9 de agosto de 2023)
Foro Global Colabora.Lat (2021) (consultado el 9 de agosto de 2023)
Emerson, K. y Nabatchi, T. (2015) Regímenes de gobernanza colaborativa, Washington DC: Georgetown University Press (consultado el 9 de agosto de 2023)
