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Aprendiendo

Informe de investigación para políticas y prácticas

Medidas fiscales para apoyar la resiliencia pospandemia

Conrad van Gass
edgar cooke
Jayant Menon
Jessica Meeker
Oficial de conocimientos | Instituto de Estudios del Desarrollo
Mma Amara Ekeruche
saira ahmed
Universidad Capital de Ciencia y Tecnología

Prefacio

Ahora que la polvareda ha comenzado a asentarse sobre la pandemia de Covid-19, es hora de reflexionar y extraer lecciones de las experiencias de los países en la respuesta a la pandemia, en relación con la gestión y la reforma fiscal. La experiencia del sudeste asiático proporciona ideas interesantes, no sólo para el Sur global sino para cualquier país que intente manejar una crisis importante bajo restricciones vinculantes. Los tres países más poblados de la región son Filipinas, Indonesia y Vietnam. Estos países comparten muchos de los desafíos y limitaciones que enfrentan otros países del Sur global, como tener que gestionar la pandemia con recursos fiscales limitados, un sistema de salud débil y una infraestructura inadecuada que afectó la gestión de las restricciones de movilidad y la distribución de los recursos financieros. asistencia y vacunas.

Sin embargo, los tres países emplearon diferentes enfoques para gestionar la pandemia, con resultados variados como resultado. Filipinas respondió al brote inicial imponiendo uno de los bloqueos generales más largos y estrictos del mundo. Esto resultó en la mayor caída del producto interno bruto (PIB) entre los países del sudeste asiático, con una contracción económica del 9,5 por ciento en 2020, según la Autoridad de Estadísticas de Filipinas. A pesar de la respuesta draconiana, Filipinas no pudo contener la transmisión comunitaria ni aplanar la curva de infección. Por el contrario, Indonesia se resistió a un confinamiento general y se centró en cambio en una serie de medidas de distanciamiento social menos estrictas. Como resultado, experimentó una de las menores reducciones del PIB de la región. Al igual que Filipinas, no pudo contener la propagación comunitaria, pero sí evitó una recesión masiva. Vietnam respondió al brote inicial con un bloqueo nacional, pero rápidamente adoptó medidas más específicas y con plazos determinados. Este enfoque permitió a Vietnam superar la pandemia sin sufrir una recesión y, al mismo tiempo, contener la propagación comunitaria con los brotes iniciales.

¿Qué lecciones se pueden extraer de la experiencia de estos tres países? Al responder a la pandemia, existe un aparente equilibrio entre vidas y medios de subsistencia, por un lado, o salud y economía, por el otro. Para los pobres que viven al día (que todavía son millones en Filipinas, Indonesia y Vietnam), la privación de medios de vida a través de confinamientos estrictos y prolongados puede conducir a un acortamiento o incluso a la pérdida de vidas, cuando las redes públicas de seguridad social son débiles o faltan. En estos países no sólo las redes de seguridad social eran débiles, sino que muchos segmentos de la sociedad, como los trabajadores informales y otros grupos marginados, no estaban cubiertos en absoluto. Los pobres que tienen vivienda pero no tienen acceso a servicios básicos como agua corriente pueden verse obligados a romper los confinamientos simplemente para sobrevivir. En última instancia, los recursos fiscales limitados o la mala gestión conducen a fallas en la inversión pública, lo que resulta en una falta de acceso a las necesidades básicas y la implementación ineficaz de los bloqueos.

Parecería que Indonesia y Vietnam prestaron más atención a estas realidades del terreno al diseñar su respuesta a la pandemia que Filipinas. Sin embargo, los tres países probablemente podrían haber hecho más para preservar vidas. indirectamente salvaguardando los medios de vida, en lugar de intentar hacerlo directamente a través de cierres, que tuvieron un éxito limitado a la hora de contener la propagación comunitaria.

En resumen, estos casos ilustran que los cierres generales prolongados no pueden cumplir el objetivo deseado de contener la propagación comunitaria si las comunidades marginadas y vulnerables no cuentan con el apoyo que necesitan para sobrevivir cuando se les exige quedarse en casa. En este contexto, existe una posibilidad real de que la pérdida de medios de vida resultante de los confinamientos cause un daño mayor que la pérdida de vidas atribuible directamente al aumento de las tasas de infección si se hubieran evitado los confinamientos.

Sin embargo, para aplicar estas lecciones, los países necesitarán un mayor espacio fiscal que les permita implementar redes de seguridad social que ayuden a equilibrar el equilibrio entre los medios de vida, por un lado, y la salud y la economía, por el otro. Lo que sigue en este Informe de Investigación para Políticas y Prácticas es una colección de estudios respaldados por el Programa Covid-19 Responses for Equity (CORE). Estos estudios proporcionan evidencia sólida de una amplia gama de casos, cada uno con diferentes contextos y limitaciones, sobre políticas fiscales y reformas macroeconómicas que podrían respaldar la respuesta a la crisis. Una mejor recaudación de impuestos y una mejor gestión de los recursos fiscales podrían permitir mejores infraestructuras sociales y físicas, así como mejores salvaguardias sociales y redes de seguridad. Estas consideraciones deberían ser parte de una mejor respuesta cuando llegue la próxima pandemia.

Jayant Menon 

Miembro principal, Instituto ISEAS-Yusof Ishak, Singapur

Crear resiliencia macroeconómica tras el impacto de la pandemia de Covid-19 en el África subsahariana

Nueva evidencia detalla los impactos macroeconómicos que la pandemia de Covid-19 ha tenido en las economías africanas y cómo ha exacerbado las deficiencias económicas estructurales en todo el continente. También ofrece recomendaciones a los responsables de la formulación de políticas, específicamente a los ministerios de finanzas, sobre cómo diseñar políticas fiscales equitativas en el corto y largo plazo para apoyar la resiliencia pospandémica.

Durante la crisis socioeconómica de 2020 en África, muchos gobiernos se apresuraron a elaborar paquetes de estímulo fiscal que incluían inyecciones de fondos para iniciativas de salud pública, prestaciones por desempleo, exenciones fiscales a las empresas y garantías de préstamos. El proyecto Respuestas de política macroeconómica a la Covid-19 en África (CoMPRA) generó evidencia en seis países del África subsahariana (Nigeria, Sudáfrica, Tanzania, Uganda, Senegal y Benin) con los dos objetivos siguientes:

  1. Evaluar la capacidad y eficacia de la gestión fiscal (y monetaria) de la crisis socioeconómica de 2020.
  2. Evaluar la resiliencia de estas economías para recuperarse de shocks exógenos y endógenos.

El estudio encontró que todos los países estudiados experimentaron una crisis socioeconómica de disminución de los ingresos reales per cápita en 2020, excepto Tanzania y Benin, donde el crecimiento se desaceleró drásticamente. Las causas inmediatas e inevitables de la crisis fueron las perturbaciones del comercio internacional que afectaron directamente a la producción y el empleo nacionales. Dependiendo de su gravedad, las interrupciones del comercio interno y del empleo exacerbaron las pérdidas de bienestar. Los confinamientos menos estrictos en 2020 se produjeron en Tanzania y Benin, y los más estrictos en Nigeria y Sudáfrica. Los dos últimos países sufrieron las recesiones más profundas. 

Los amortiguadores finales de estas crisis exógenas y confinamientos internos son las empresas y los trabajadores informales urbanos, que al mismo tiempo están excluidos de los beneficios del gasto público en las empresas y en los trabajadores desempleados del sector formal. La extensión de subvenciones a los subempleados en Sudáfrica y Senegal, y los programas de obras públicas en Nigeria, sirven como un intento de compensar esta pérdida desproporcionada de bienestar para los más marginados.

A pesar de los esfuerzos por estimular fiscalmente el crecimiento económico, la norma en toda la cohorte fueron respuestas fiscales procíclicas tanto a los ciclos alcistas como a los bajistas. Cabría esperar que esto fuera el resultado de una capacidad limitada para recaudar ingresos suficientes. Sin embargo, los dos países de ingresos medios altos del sur de África con las mayores proporciones de PIB recaudado como ingresos también son los que tienen más probabilidades de generar resultados fiscales procíclicos. De los tres países que han aplicado políticas anticíclicas, Nigeria ha tenido una probabilidad insignificante de hacerlo, Uganda débilmente y Senegal moderadamente.

Con la excepción de Tanzania, los demás gobiernos nacionales aumentaron significativamente la carga de su deuda externa. El Banco Africano de Desarrollo prevé una crisis de deuda a mediano plazo hasta 2025. Los crecientes pagos de la deuda –así como el aumento del gasto en bienestar social y atención primaria de salud– están desplazando el gasto en educación e inversión en infraestructura, que son esenciales para el crecimiento económico a largo plazo.

Implicaciones y recomendaciones de política

  • Diversificar las fuentes de ingresos para que no dependan de impuestos sobre el comercio y los recursos, regalías y rentas. La sustitución de los subsidios a los combustibles por impuestos al carbono, los combustibles y los vehículos puede incentivar la descarbonización, pero estos costos se trasladarán en forma de inflación de los combustibles y los alimentos.
  • Los esquemas progresivos de impuestos corporativos y sobre la renta permiten (aunque no garantizan) la redistribución hacia los pobres. Los impuestos sobre las ventas son la fuente más amplia y viable de ingresos adicionales y podrían volverse más redistributivos mediante tasas más bajas para los artículos de primera necesidad y más altas para los artículos de lujo.
  • La priorización del gasto es importante para generar resiliencia y permitir la reducción de la pobreza. El gasto en inversión pública en construcción (y mantenimiento) de infraestructura necesita protección legislativa contra el victimismo temprano debido a las presiones de desplazamiento.
  • Los límites a la acumulación de deuda pueden basarse en su impacto en los coeficientes de servicio de la deuda, que no debe permitirse que excedan o desplacen el gasto destinado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 1 a 4 (seguridad social, educación y salud). Sin embargo, la implicación de esto es que otros componentes consuntivos del gasto público soportarán los costos de la volatilidad de los ingresos.
  • La acción colectiva de las instituciones continentales africanas (de la Unión Africana) en su relación con las potencias establecidas de ingresos altos y potencias emergentes de ingresos medianos altos (por ejemplo, el G20) debería centrarse en: (1) Negociaciones sobre las reglas de acumulación de deuda, reestructuración y condonación, y (2) Los compromisos de transferir al menos 0,7% del PIB a países de ingresos bajos y medianos bajos en forma de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Esto último debería estar dirigido a la creación de instituciones catalíticas que mejoren la gobernanza mediante el control de la corrupción, el estado de derecho, la calidad regulatoria, la estabilidad política, la voz y la rendición de cuentas, y la eficacia del gobierno.
  • Además de estas estrategias globales y nacionales complementarias para mejorar la resiliencia fiscal, el Área de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA) debería desempeñar un papel importante en la promoción de la diversificación del comercio a través de un mayor comercio intraafricano. Esto se puede lograr mediante una liberalización arancelaria progresiva, la estandarización de las barreras no arancelarias y la promoción de asociaciones de inversión con empresas nacionales para desarrollar cadenas de valor regionales a partir de la extracción de minerales y la producción agrícola.
  • Los Acuerdos Bilaterales de Asociación Económica (AAE) que cubren las relaciones comerciales y de inversión (pero también la acumulación de deuda y la utilización de la AOD) pueden servir como piloto o precedente para una posición africana común sobre estos componentes vitales de la construcción de resiliencia contra las crisis a través del crecimiento del PIB.

Conrad van Gass

Investigador principal, Instituto Sudafricano de Asuntos Internacionales (SAIIA)

Mma Amara Ekeruche

Investigador principal, Centro para el estudio de las economías en África (CSEA)

Lectura adicional

Simulación de respuestas e intervenciones políticas para promover la recuperación inclusiva de la pandemia de Covid-19 en Ghana

Se siguen aprendiendo sobre los impactos adversos de la pandemia de Covid-19 y sus efectos en varios países a nivel mundial. Los efectos de la pandemia fueron diferentes para hombres, mujeres y niños, y las dificultades económicas afectaron tanto a los más vulnerables como a los no tan vulnerables. Una nueva investigación sugiere que los gobiernos deberían mejorar su orientación a los grupos de bajos ingresos para reducir significativamente la pobreza y la desigualdad.

Ghana, como la mayoría de las naciones, instituyó varias medidas de contención e intervenciones para detener la propagación del coronavirus con el fin de salvar vidas, proteger los medios de vida y garantizar la recuperación económica en medio de la pandemia. Si bien las medidas fueron esenciales para reducir la propagación del virus, no se pueden subestimar sus efectos en los medios de vida de las personas y la economía.

El gran sector informal de Ghana, formado por muchos jornaleros con pocos o ningún ahorro, hizo muy difícil para el gobierno imponer un bloqueo total del país. Para muchos jornaleros, un bloqueo total implicó no trabajar y, por tanto, no tener ingresos y, por tanto, no tener acceso a alimentos u otras necesidades del hogar. Como resultado, el gobierno adoptó medidas de recuperación económica para reducir el impacto de la pandemia (incluido el confinamiento) en los residentes. Estos incluían agua gratuita para uso doméstico y comercial, alimentos cocinados y no cocinados y vacaciones fiscales.

Más del 77 por ciento de los hogares de Ghana sufrieron pérdidas de ingresos debido a la pandemia de Covid-19, lo que dejó a las familias luchando por satisfacer sus necesidades básicas. Los miembros vulnerables y de bajos ingresos de la sociedad fueron los más afectados por el aumento de las tasas de desempleo, la pérdida de salarios y la disminución de las remesas de familiares y amigos que viven en Ghana y en el extranjero.

Como parte de sus esfuerzos para promover una recuperación inclusiva de la pandemia, el gobierno de Ghana introdujo varias políticas para abordar los desafíos de la pandemia. La investigación realizada por un equipo de investigadores locales de la Asociación para la Política Económica (PEP) ha demostrado que no todas las políticas lograron reducir la pobreza.

El equipo evaluó tres de las políticas implementadas por el gobierno:

  1. Proporcionar a los clientes agua gratuita (durante nueve meses) y electricidad gratuita para los clientes de Lifeline (que consumen 50 kilovatios hora o menos al mes). y media tarifa para otros clientes de electricidad.
  2. Préstamos para trabajadores del sector creativo.
  3. Desgravaciones fiscales para los trabajadores sanitarios de primera línea (que incluían exenciones del impuesto sobre la renta y desgravaciones equivalentes al 50 por ciento de su salario básico).

Las políticas se evaluaron en función de su eficacia para reducir la pobreza y la desigualdad, su rentabilidad y su equidad, en particular su capacidad para llegar a las mujeres y a los grupos desfavorecidos de bajos ingresos.

Los resultados indican que:

  • Las reducciones de la pobreza gracias a las tres políticas fueron marginales y no fueron suficientes para compensar el aumento inicial de la pobreza observado en el punto álgido de la pandemia en el segundo trimestre de 2020. Proporcionar agua y electricidad gratuitas a los clientes vitales tuvo los costos presupuestarios más altos, pero redujo la pobreza es la que más La política también tuvo el costo más bajo por persona sacada de la pobreza.
  • Las mujeres experimentaron la mayor disminución en el bienestar (46,8 por ciento) debido a la pandemia en comparación con los hombres (37,8 por ciento) y los niños (14,3 por ciento), medido por la disminución de las remesas, los ingresos laborales, las transferencias públicas y la capacidad del hogar para permitirse sus alimentos y compras duraderas.
  • En términos de sectores, la mayor caída se observó en el sector de la educación, que sufrió cierres de escuelas que provocaron despidos y caídas de salarios. Esto resultó en un aumento de la pobreza entre quienes trabajan en el sector.
  • La desgravación fiscal para los trabajadores de la salud fue la principal política de equidad de género entre las evaluadas debido al número desproporcionado de mujeres que trabajan en el sector.

Implicaciones políticas

La investigación muestra que las opciones políticas estudiadas pueden fortalecerse para salvaguardar mejor el bienestar de los hogares. Por ejemplo, si bien la pobreza se redujo marginalmente, las desigualdades continuaron persistiendo. Esto sugiere que las políticas deben apuntar más eficazmente a los grupos de bajos ingresos para reducir la desigualdad. Subvencionar bienes y servicios esenciales era una forma más rentable de beneficiar a las personas que vivían por debajo del umbral de pobreza. Para generar resiliencia y mejorar el bienestar de los hogares después de la pandemia, el gobierno debe considerar subsidiar el agua y la electricidad para los consumidores esenciales.

Sin embargo, los aumentos de la deuda nacional y el déficit fiscal desde 2021 han dificultado que el gobierno siga apoyando a los hogares y proporcionando bienes y servicios esenciales subsidiados. Los desafíos de la deuda se deben en parte al gasto relacionado con el Covid-19 y plantea la cuestión de cómo se puede hacer que el gasto en crisis futuras sea más resiliente y efectivo sin aumentar los déficits fiscales más allá de los límites normales o exceder umbrales razonables de deuda/PIB.

edgar cooke

Investigador principal, Asociación para la Política Económica (PEP), Ghana

Lectura adicional

Evaluación de las respuestas de política fiscal a la pandemia de Covid-19: el caso de Pakistán

En respuesta a la pandemia de Covid-19, los gobiernos nacionales y subnacionales de Pakistán promulgaron medidas de desgravación fiscal para personas y empresas. Nueva evidencia explica cómo los cambios de política fiscal diseñados para el sector manufacturero ofrecieron las mayores ganancias en el PIB real y una reducción en los precios al consumidor. Esta evidencia genera lecciones para que los responsables de la formulación de políticas aprendan cómo la política y la administración tributaria pueden ayudar en los esfuerzos de recuperación de la pandemia.

El débil crecimiento económico y los bajos ingresos fiscales dificultaron que el Gobierno de Pakistán mantuviera las medidas de protección social durante la pandemia. Si bien las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) recibieron cierta desgravación fiscal en el año fiscal 2020-2021, la asistencia continua es vital en medio de la actual emergencia sanitaria mundial, que probablemente aumentaría las necesidades de endeudamiento del gobierno. Además, el gobierno buscó mejorar la desgravación fiscal para garantizar que sólo los más vulnerables reciban exenciones y subsidios. Dado que Pakistán está sujeto a un programa del Fondo Monetario Internacional (FMI), implementar cualquier alivio fiscal es un desafío. Por lo tanto, las opciones de desgravación fiscal deben aliviar los shocks financieros experimentados por los contribuyentes individuales, las pequeñas y medianas empresas (PYME) y las empresas comerciales, minimizando al mismo tiempo la pérdida de ingresos del gobierno.

En 2020-2021, un equipo local de economistas y analistas de políticas realizó un estudio para la Asociación para la Política Económica (PEP) para evaluar el impacto de las opciones políticas implementadas en Pakistán. El equipo utilizó un modelo CGE dinámico recursivo de un solo país para simular los efectos de diferentes escenarios en la economía nacional.

A partir de discusiones con formuladores de políticas clave y otras partes interesadas, y a la luz de datos reales, se evaluaron cuatro opciones principales de políticas de alivio fiscal y subsidios implementadas por el gobierno durante la pandemia:

  1. Una reducción del 3,5 por ciento en el impuesto general sobre las ventas (GST) para los sectores manufactureros a gran escala.
  2. Una reducción del 2 por ciento en los aranceles sobre productos agrícolas y alimentarios prioritarios.
  3. Una disminución del 3 por ciento en el GST en subsectores de servicios seleccionados.
  4. Se concedió una subvención a la producción al sector algodonero, estimada en un tipo negativo del GST del 2,5 por ciento sobre la producción del sector algodonero.

El impacto de las reducciones de impuestos del sector manufacturero sobre la inversión fija es relativamente alto y seguirá aumentando, lo que puede ayudar a las empresas comerciales a lograr ganancias en las exportaciones e impulsar el consumo de los hogares. Este escenario generó la mayor reducción de precios, casi el doble que cualquier otra simulación.

Si bien las intervenciones gubernamentales generalmente producen resultados positivos, no todos se benefician por igual. Por ejemplo, reducir los impuestos indirectos a la manufactura puede ayudar a todos los hogares, pero los hogares más ricos de las zonas rurales y urbanas se benefician más que los hogares pobres. La concentración de hogares ricos en actividades manufactureras puede ser un factor.

En la práctica, la concentración de hogares adinerados en el sector manufacturero puede exacerbar las disparidades de ingresos. Las personas más ricas suelen ocupar puestos de gestión, propiedad o funciones calificadas dentro de empresas manufactureras, lo que puede dar lugar a niveles de ingresos más altos en comparación con los de otros sectores. Además, también podría dar lugar a posibles disparidades económicas entre las zonas urbanas y rurales. Esto se debe a que las actividades manufactureras a menudo se concentran en regiones específicas, y estas regiones pueden ser urbanas o rurales. Los hogares más ricos, tanto en áreas urbanas como rurales, pueden beneficiarse más de la reducción de los impuestos indirectos a la manufactura, lo que genera disparidades económicas entre diferentes áreas geográficas. La desgravación fiscal para las empresas del sector de servicios (opción 3) también es una opción de política eficaz. Dado que los servicios representan una gran proporción del PIB, las ganancias de la inversión fija son mayores cuando estos sectores reciben una reducción de la tasa impositiva. Si bien todas las respuestas fiscales condujeron a aumentos de las exportaciones, el impacto sobre las exportaciones netas o los términos de intercambio puede diferir. Por ejemplo, si bien la reducción de los impuestos indirectos dio lugar a un aumento de las exportaciones de manufacturas, la demanda de importaciones en este sector aumentó durante el mismo período.

Por último, la pandemia de Covid-19 puede haber exacerbado las desigualdades generales en el consumo de alimentos. Si bien las opciones de política discutidas lograron mayores niveles de consumo en todos los hogares, las ganancias fueron relativamente menores para los hogares más pobres. Además, las opciones políticas contribuyeron a aumentos de los salarios, pero el crecimiento de los ingresos fue mayor para los trabajadores calificados que para los no calificados.

Implicaciones políticas

Estos hallazgos ofrecen conclusiones que pueden mejorar las respuestas de política tributaria durante emergencias económicas, como la presentada por la pandemia:

  • De todos los cambios de política fiscal, los diseñados para el sector manufacturero ofrecen las mayores ganancias en el PIB real y una reducción de los precios al consumidor. La desgravación fiscal concedida al sector manufacturero también cumple casi todos los criterios de evaluación. Además, las conclusiones de este estudio indican que los cambios en impuestos y subsidios por sí solos no son suficientes para mitigar los impactos adversos de la pandemia sobre la pobreza y la desigualdad. Son necesarias una protección social sostenida y redes de seguridad social adecuadas.
  • Existe una necesidad imperiosa de programas de protección social sólidos y sostenidos para proteger a las poblaciones vulnerables de las crisis económicas causadas por la pandemia y los desastres naturales como las inundaciones repentinas de 2022.
  • Es necesario desarrollar iniciativas de protección social específicas que se centren en los grupos más vulnerables, incluidos los hogares de bajos ingresos, los trabajadores informales y los afectados por las inundaciones. Además, es necesario garantizar que las redes de seguridad social estén diseñadas para abordar los desafíos específicos que enfrentan los diferentes segmentos de la población.
  • La integración de los servicios sanitarios y sociales es imperativa para afrontar las emergencias de salud pública. Esto puede garantizarse fortaleciendo la infraestructura sanitaria para brindar servicios esenciales y responder eficazmente a emergencias sanitarias como la pandemia de Covid-19.

saira ahmed

Investigador principal, Asociación para la Política Económica (PEP), Pakistán

Lectura adicional

  • Ahmed, V.; Abbas, A. y Ahmed, S. (2013) Infraestructura pública y crecimiento económico en Pakistán: un análisis dinámico de microsimulación CGE, Serie de documentos de trabajo del PEP 2013-01, Nairobi: Asociación para la Política Económica (PEP) DOI: 10.2139/ssrn.3168027
  • Ahmed, S.; Ahmed, V. y Abbas, A. (2010) Reformas tributarias: un análisis de microsimulación CGE para Pakistán, Serie de documentos de trabajo del PEP 2010-12 Nairobi: Asociación para la Política Económica (PEP) DOI: 10.2139/ssrn.1683451
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Menón, J.; van Gass, C.; Amara Ekeruche, M.; Cooke, E.; Ahmed, S. y Meeker, J. (2024) Medidas fiscales para apoyar la resiliencia pospandémica, Informe de investigación de políticas y prácticas de respuestas a la equidad (CORE) de Covid-19, Brighton: Instituto de Estudios de Desarrollo, DOI: 10.19088/CORE. 2023.021